政策解读 | 特许经营管理办法新修订，管廊行业迎来重大利好

近期，国家发展改革委会同财政部、住房城乡建设部等六部门联合修订并发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年第17号令，以下简称《管理办法》），对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性的制度设计，进一步强化制度执行效力。我们看看给管廊行业带来哪些利好。

一、市场化机制更公平，激发管廊行业活力

《管理办法》总则增加了“激发民间投资活力”原则，提出“鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目”，着力解决民营企业入场难的问题。同时，《管理办法》多次出现“公开竞争”一词，强调“政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者”“实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者”，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争，使市场更加开放、透明、公平。

过去的管廊PPP项目，中标的社会资本方几乎都是实力央企或国企，民营企业只能望洋兴叹，《管理办法》的出台无疑为各类经营主体参与管廊的投资铺路搭桥，给予有利托举，有助于打破垄断，增加市场竞争，进而推动技术发展和服务升级，激发管廊行业活力。

二、项目选择标准更合理，助力行业可持续发展

《管理办法》中明确“公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者，将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要标准”，激励企业以专业化发展作为企业长期发展战略。此外，禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务。

以往有些社会资本把重点放在项目承包上，更想拿管廊建设项目而不太关心地方政府财力和可持续性等问题；或是通过大幅压缩管廊运营成本以保障低价中标，影响运营质量。《管理办法》纠正了以往重工程、轻运营的倾向，强调运营管理的重要性，对管廊行业的可持续发展有极大的促进作用。

三、管理责任分工更明确，畅通政企沟通渠道

《管理办法》指出地方政府负主体责任，发展改革部门牵头推进，有关行业部门负责项目实施和监管，财政部门加强预算管理，并且明确要求地方各级人民政府“依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为基础设施和公用事业特许经营项目实施机构，负责特许经营项目筹备、实施及监管”。

在过去PPP模式框架下，政府主体和市场主体间的职责分工、协调与合作机制等尚未真正明确。有些政府部门职能交叉、职责不清，导致管廊建设与运营的引导、规划、协调、监管等找不到对应的主管部门。《管理办法》为推动管廊厘清各方职责、规范发展奠定了制度基础和体制保障。此外，改变了以往“先立项，后成立实施机构”的机制，《管理办法》先确定实施机构，由实施机构牵头组织项目筹备、实施及监管等事项，实施机构由被动参与转为主动负责，更有利于提升管廊发展质效。

四、聚焦使用者付费，破解管廊收费难题

《管理办法》完善了支付管理制度，明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目，政府应当专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠；进一步完善了价格和收费的调整机制，明确价格调整与绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义务。

管廊作为准公共物品，因其特殊性，费用无法直接向终端使用者收取或转移，与直接使用者（管线单位）之间协商定价和博弈一直是需要面临的一大难题。《管理办法》提供了向使用者收费的政策依据，让收费有据可依，保障了特许经营者收益。

五、风险管控更严格，推动行业稳健安全发展

《管理办法》规定“政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本”，充分体现了防范地方政府债务风险的原则。同时，《管理办法》第五条特许经营原则中补充“根据风险性质以及特许经营各方风险管控能力，明确风险分担机制并切实执行”，明确项目经营风险应由政府和社会资本分担，避免风险由社会企业独担。

有些地方政府不顾财力乱上政府付费的PPP管廊项目，造成隐性债务、代际不公平和不可持续，《管理办法》突出强调了财政资金补贴合规性，精准遏制了新增隐性债务的风险，能有效规避管廊项目因债务导致停滞的问题。此外，风险共担机制在一定程度也能促进管廊行业的稳健发展。

六、提供坚实法律保障，促进管廊阳光运行

《管理办法》对“法律责任”一章做了较大篇幅修订，将公职人员和政府方的责任移前，还新增三条规定加重公职人员和政府方的法律责任（政务处分乃至刑事责任），特许经营相关方的权责对等更明确，看似是对公职人员有了更多的约束，实则所有人都有了更周全的保障。公职人员依章办事，企业安心投资放心运营，行业健康良性发展。

《管理办法》的发布与适用，规范了基础设施和公用事业特许经营项目的经营与管理，增加利好规定，完善了政府和社会资本合作新机制，为管廊行业提供了更加完善、明确的指引，将吸引更多民营企业和其他各类企业主体投资管廊行业，确保公共利益得到有效维护，有助于推动管廊行业的良性运营、健康发展。